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合议庭负责制的保障机制研究
作者:刘国承  发布时间:2017-11-20 16:26:53 打印 字号: | |

 

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。”合议庭负责制首次成为党中央确立的重大改革内容。合议制作为基本的审判制度,在我国相关法律中早已明确。“合议庭对所办案件全权负责审理并自主裁判”[1]是合议制的应有之意。但在司法实践中,合议庭负责制的落实却存在诸多问题。最突出表现,一是“审者不判、判者不审、层层审批”的行政化管理模式;二是“陪而不审、合而不议、审而不判”的形式化运行模式。虽然,早在上世纪八十年代末在各地法院开始的审判方式改革及最高人民法院相关文件都将合议庭负责制作为重要改革内容,合议庭负责制的落实情况依然没有太大的改观。党中央将合议庭负责制确立为司法改革的重要内容,亦足以说明问题的严重性和改革的迫切性。笔者认为,合议庭负责制能否落实,并不仅仅取决于合议制本身的确立,更多地取决于是否具备相应的保障机制,造成目前合议庭负责制不落实的原因固然很多,但合议庭负责制保障机制的缺失,则是一个非常重要原因。

一、合议庭负责制运行的基本条件

合议庭负责制是合议庭组成人员共同参加对案件的审理,对案件的事实、证据、性质、责任、适用法律以及处理结果等共同负责的审判制度。笔者认为,合议庭负责制的运行,必须依靠相应的环境和条件作为支撑,必须具备以下基本条件:

(一)独立的人格地位。“所谓独立人格,是指人的独立性、自主性、创造性。它要求人们既不依赖于任何外在的精神权威,也不依附于任何现实的政治力量,在真理的追求中具有独立的判断能力,在政治的参与中具有独立的精神。”[2]合议庭负责制的实质,是合议庭按照法律确定的规则和方法,根据自己的意志和思维方式对案件进行审理和裁判,并对案件裁判结果承担责任。这就要求合议庭必须具有独立的人格地位,以保障它的意志和思维不受来自合议庭之外的不当影响和干涉。如果合议庭独立的人格地位得不到保障,合议庭就不可能根据自己的意志和思维方式对案件进行审理和裁判,也就不应当对案件的裁判结果承担责任。

(二)独立的法律地位。“法律地位,是指法律主体享受权利与承担义务的资格。”[3]独立的法律地位是合议庭依法独立履行职责和承担义务的法律基础。这就要求在赋予合议庭独立的人格地位的同时,赋予合议庭独立的法律地位,明确合议庭的法定职责、基本权利和义务。同时,明确合议庭与审判委员会及院、庭长之间法律关系,解除合议庭与院、庭长之间因行政管理而产生的人身依附关系,使合议庭有资格、有能力、有勇气抵御来自行政管理者的不当干预,从而实现意思自治。如果没有独立的法律地位,合议庭在行政管理者面前就不会有独立的意志,当两者发生意志冲突时,只能违心地屈从于管理者的意志,合议庭负责制也就无从落实。

(三)完善的职业保障。“所谓法官职业保障,是指法院通过法官职业化建设,建立和完善法官的职业保障体系和运行机制,全面落实法律赋予法官的职业权力和职业地位,从制度上确保法官依法独立公正行使职权,维护司法公正,同时依法保障法官的职业收入,保护法官的人身安全及其他合法利益,增强法官职业的尊荣,维护国家法律的尊严和司法权威。”[4]合议庭是由法官与法官、法官与人民陪审员的构成组合体,职业保障是合议庭依法履行职责的必要条件。如果没有完善的职业保障,在巨大的职业压力和风险面前,合议庭就没有抵御压力、抗击风险的物质基础和精神支撑,甚至很可能因为依法履职而受到不当追究,承担一系列不利后果。在此情况下,就会导致合议庭放弃独立性,寻求势力保护,规避履职风险,合议庭负责制也就无法落实。

(四)严格的运行规则。“合议庭运行规则是指合议庭行使审判权过程中所进行的职能活动以及由此所产生的各种关系的总和,是以实现合议制基本功能为价值取向的运行规程。”[5]合议庭运行规则主要包括合议庭的组成选任、合议庭的结构、合议庭的职能、合议庭成员内部关系以及外部关系,合议庭的监督制约等内容。运行规则是合议庭运行的基础和保障。如果没有清晰明确的运行规则,一是导致合议庭内部分工不清、职责不明,组成人员之间关系不顺、管理失范,合议庭整体运行不畅;二是由于缺乏制度约束导致合议庭成员不尽心履职,形成陪而不审、合而不议,使合议制留于形式;三是导致合议庭审判职能无法发挥;四是导致对合议庭的监督、管理、考核及责任追究缺乏依据,合议庭负责制的落实无从实现。

(五)科学的考评体系。“合议庭考核评价体系是对合议庭及其组成人员履行职务的能力和表现进行考察评价而建立的各种制度的总和。”[6]考核评价不仅是评价合议庭及其组成人员的工作业绩、综合素质和能力的重要手段,也是激发合议庭及其组成人员工作积极性和创造力的重要措施,还是法官任免、职级升降和奖励与惩戒的重要依据。科学合理的考核评价体系,对于客观公正地评判合议庭及其组成人员的工作业绩,激发合议庭及其组成人员的工作积极性和创造力,推动实现社会公平正义具有重要作用。如果考核评价机制不科学、不合理,合议庭及其组成人员的自身利益就无从保障,也就谈不上合议庭职能的发挥与责任的落实。

(六)有效的制约机制。合议庭作为国家审判权的行使者,拥有巨大的公共权力。这就需要建立一整套有效的监督制约机制,对合议庭及其组成人员履职情况进行监督制约。一是要监督合议庭及其组成人员是否按照法律规定的职权和程序履行职责,防止合议庭及其组成人员滥用职权或者不履行职责,保障合议庭制度依法有序运行;二是要监督合议庭及其组成人员是否按照实体法和程序法的规定审理案件,及时防止违法审判行为发生,保障审判权的依法规范运行;三是要对合议庭及其组成人员的违法审判行为进行监督,对相关违法行为和责任人员进行有效追究,保障合议庭制度正常运转。如果没有一整套行之有效的监督制约机制,合议庭制度就无法运行,合议庭负责制也就无从落实。

二、合议庭负责制保障机制的现状

从目前情况看,合议庭负责制保障机制的缺乏,主要表现在以下七个方面:

(一)成员选任的随意性。主要表现在:一、审判长的指定存在随意性。我国《人民法院组织法》第9条第4款规定:“合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。院长或者庭长参加审判案件的时候,自己担任审判长。”根据该项规定,合议庭审判长由院长或者庭长指定产生,由于没有相应的指定规则,因此该指定具有相当的随意性。虽然在2000711日后,各地法院根据最高人民法院《人民法院审判长选任办法(试行)》的要求,进行了审判长选任,但是,目前全国绝大多数法院审判长的产生又回归到由院长或者庭长随意指定的状态。在司法实践中,甚至出现案件由谁承办谁就自行担任审判长,当案件承办人自己不具备担任审判长条件时,自行挑选符合审判长条件的人担任合议庭审判长的现象。二、合议庭其他组成人员选任存在随意性。在司法实践中,合议庭组成人员“拉郎配”的现象极其普遍。虽然,某些地方法院曾出台相关规定,要求组建相对固定的合议庭。但是,由于审判工作过于繁重,已经组建的固定合议庭基本不复存在。三、合议庭组织的临时性。在司法实践中,审判长由院长或者庭长随机指定,合议庭其他成员由审判长自由选择。合议庭只是一个临时性组织,随着某一案件的审理终结,该合议庭也随之解散。

(二)自身地位的从属性。主要表现为:一、法律地位的从属性。虽然我国法院组织法和三大诉讼法均明确规定案件审判实行合议制,但是,都无法改变我国合议庭在法律上的从属地位。从宪法层面看,我国《宪法》第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”根据该项规定,依法行使独立审判权的主体为人民法院,合议庭作为法定审判组织,并不享有独立审判权,而是从属于人民法院。从组织法层面看,我国《人民法院组织法》明确规定,合议庭审判长由院长或者庭长指定,进一步明确了合议庭法律地位的从属性。二、行政隶属关系的低位性。从我国法院内部体制看,根据职务层级不同,从院长、副院长到审判员、书记员,可谓等级分明。除审判员、助理审判员、书记员三者之间不存在领导与被领导、管理与被管理关系外,其他人员与这三者都是领导与被领导、管理与被管理的关系,除院长、庭长担任审判长的合议庭外,其他合议庭均处于被领导、被管理的地位。在内部行政管理体系中,合议庭的地位是很低的。三、决议效力的不确定性。关于合议庭决议的阶位法律效力问题,我国法院组织法没有作出明确规定,但我国《刑事诉讼法》第180条规定:“审判委员会的决定,合议庭应当执行。”根据该项规定,审判委员会的决定的法律效力高于合议庭决议的法律效力。《最高人民法院审判委员会工作规则》第1条将该院审判委员会明确为“国家最高审判组织”。最高人民法院关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》规定:“审判委员会是人民法院的最高审判组织。”“合议庭没有建议提请审判委员会讨论的案件,院长、主管副院长或者庭长认为有必要的,得提请审判委员会讨论。”上述规定不仅确立了“审判委员会的最高审判组织地位”,同时还赋予院长、主管副院长和庭长对合议庭决议的否决权。最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》赋予了院长、庭长对合议庭评议意见和裁判文书的审核权、异议权和提交审判委员会讨论决定权,加剧了合议庭决议的不确定性。

(三)人身关系的依附性。主要表现在:一、选任的依附性。我国《法官法》第11条规定,除中级人民法院的副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员由高级人民法院院长提请省、自治区、直辖市人大常委会任免外,其他各级人民法院的副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员均由本院院长提请本级人大常委会任免,各级人民法院的助理审判员均由本院院长任免。根据上述规定,合议庭组成人员在选任上无不依赖于本院院长的提名或者任命,即使中级人民法院合议庭组成人员的任免也离不开本院院长的举荐。二、晋升的依赖性。根据现行体制,我国各级法院均按照行政机关模式设置,所有审判人员均享有一定行政级别,并根据行政级别享受工资、福利等各项待遇。除主要领导外,所有人员的业绩考核、职级晋升、工资福利待遇的改善,无不依赖本院各级领导的提拔,这就决定了合议庭组成人员对本院各级领导的依附性。

(四)职业保障的缺失性。从本质上讲,合议庭作为审判组织,其自身并不存在职业保障问题。而合议庭组成人员却需要切实的职业保障。从法官层面看,职业保障的缺失性主要表现在:一是制度的缺失。根据我国《公务员法》规定,法官、检察官按照一般公务员管理,并没有与其职业特点相适应的职业保障。虽然我国《法官法》对法官的职责、权利义务、任免程序、奖惩措施、福利待遇等作出了明确规定,但是从根本上讲,我国的《法官法》并不是法官职业保障法,而是一部管理法官的法律,对法官职业保障的特征并不明显。最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》,虽然对法官的职业保障问题作出了规定,但是,仍没有上升到国家制度层面。二是落实不到位。《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》第10条规定:“法官的职业保障包括法官的职业权力保障、职业地位保障和职业收入保障”。由于制度不落实,法官职业面临巨大挑战。在职业权力保障方面,来自法院内部及外部的干扰和压力,严重影响着法官依法独立行使审判权,司法权威正受到前所未有的伤害。同时,巨大的工作压力和责任压力,迫使法官、合议庭通过各种方式变相放弃行使独立审判权,以规避、转移审判风险,进行自我保护。在职业地位和职业收入保障方面,由于工作压力大、责任重、收入少、地位低,法官职业已成为高风险职业,辞职和隐性辞职的风气在全国法院系统弥散。从陪审员层面看,我国还没有关于陪审员职业保障的法律文件。

(五)运行规则的缺陷性。合议庭运行规则的缺陷性表现在:一、缺乏系统性。目前,我国合议庭运行规则有最高人民法院颁布的《关于人民法院合议庭工作的若干规定》、《关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》和《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》。虽然从总体上看,合议庭的运行规则已经体系化,但是由于各个规定的侧重点不同,在体系上缺乏一致性。二是缺乏强制性。最高人民法院颁布的上述三个文件,均属于合议庭的管理性规范。与其他司法解释不同的是,上述规范的执行需要全国各级法院依靠行政化手段来落实。同时,由于缺乏对各级法院落实情况进行监督检查及考核的规定,其强制力则大打折扣。

(六)考评体系的简陋性。合议庭考评体系的简陋性表现在:一是规定过于原则。虽然《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》第9条规定:“各级人民法院应当建立合议制落实情况的考评机制,并将考评结果纳入岗位绩效考评体系。”并明确了考评内容。从该规定看,每一项考核内容都是对某一方面工作的考核,而对其中的任何一项内容进行考核评价,都需要制定相应的实施细则,才能得到贯彻实施。二是缺乏兼容性。上述规定是对合议庭及其组成人员履职情况的评价,与目前全国各级法院通行的以案件质量、工作效率、审判效果为重点的业绩考核体系缺乏兼容性,需要制定一套新的业绩考核方案才能满足该项要求。

(七)制约机制的失效性。合议庭负责制的落实,归根结底是以规范审判权运行方式为核心的司法体制内部改革,对合议庭的制约机制总体上也属于法院系统内部的监督制约机制。合议庭监督制约机制的失效性主要表现在:一是合议庭内部制约失效。在目前考核体制中,由于合议庭的工作成果和主要责任均由案件承办人享有和承担,不仅造成“陪而不审、合而不议”的形式主义运行方式,也使合议庭内部监督制约机制失去效力。二是合议庭外部制约失效。由于案件审判行政化管理模式的影响,院、庭长更加注重对案件质量的把关和对裁判结果的审批。在巨大的工作压力下,根本没有精力对合议庭的运行情况进行监督。同时,由于考核评价的重点不在于合议庭的运行与管理,导致合议庭外部的监督制约失去效力。

三、合议庭负责制保障机制的构建

笔者认为,合议庭负责制保障机制的构建,应当侧重以下几个方面:

(一)确立合议庭的独立人格地位。一是在法律上赋予合议庭作为审判组织的主体资格,确立合议庭独立审判原则,明确规定:“合议庭依照法律规定的权限独立行使审判权,不受任何机关、团体和个人干涉”。二是明确合议庭的权力和义务,强化对合议庭依法行使权力、依法承担义务的法律保障。

(二)维护合议庭的独立法律地位。一是改变审判机关内部行政化管理模式,将现行的院长、副院长、庭长、副庭长对合议庭的行政领导与管理关系,变更为对合议庭的审判业务指导、行政事务管理和审判事务监督关系。二是改变案件审判行政化管理模式,明确合议庭与院庭长、审判委员会的关系,规定“合议庭审理案件,应当依法独立处理审判事务,除依照法律规定应当报请上级机关、审判组织和个人审批、决定的事项外,合议庭不得就所审理的案件进行请示、汇报或者请求审批,上级机关、审判组织和个人亦不得要求合议庭就其审理的案件进行请示、汇报。”三要改革法官选任制度,组建省级法官选任委员会,实行法官公开选任制度,取消本级法院院长对法官任命的提名权,解除合议庭对院、庭长的人身依附关系。四是建立投诉机制,对于违反规定干预合议庭依法独立行使审判权的行为,合议庭可通过投诉机制维护自身的独立性。

(三)完善合议庭成员的职业保障。一是修订《法官法》,在法律层面建立法官的职业保障体系,强化对法官职业权力、职业地位、职业收入和人身安全的保障,通过提升法官的职业地位和职业收入,增强法官的职业尊荣感;二是建立人民陪审员的保障制度,以法律的形式明确其权利、义务、地位和履职期间的报酬,依法保护人民陪审员的人身安全和其他合法权益,保障人民陪审员依法行使审判权。

(四)强化合议庭规则的执行效力。一是制订统一的合议庭工作规则,明确合议庭、审判长及合议庭其他成员的选任规则,明确合议庭、审判长及其合议庭其他组成人员的职责范围、权力和义务,规范合议庭工作程序、用时期限和质量标准,明确合议庭责任承担方式。二是建立合议庭内部的监督制约机制,及时发现和纠正合议庭及其组成人员违反规则的行为;三是建立合议庭的外部监督机制,及时发现和纠正合议庭及其组成人员违反规则的行为;四是明确合议庭及其组成人员违反规则的追责程序和处罚标准,确保合议庭依法规范运行。

(五)规范合议庭工作的考核评价。一是建立科学合理的考核评价体系,既要对合议庭整体工作业绩、能力和水平进行客观公正的评价,又要对合议庭组成人员的履职情况、工作业绩、能力和水平进行客观的评价;二是解决好合议庭内部成员之间的利益分原则配和责任承担方式,使合议庭成为成果共享、责任同担的利益共同体,维护合议庭内部的良好关系,激发合议庭极其组成人员的工作积极性和创造力;三是建立独立权威的考评机构,改变目前在本级法院设置考评委员会的规定,确保对合议庭及其组成人员考核评价客观公正;四是完善违法审判责任追究机制,明确追责条件、程序和方法,确保对合议庭及其组成人员的违法行为进行有效追究。

(六)完善合议庭的监督制约机制。一是完善合议庭内部的监督制约机制,通过合议庭成员对工作规则的遵守,及时发现和纠正违反规则的行为;二是完善审判流程管理机制,通过对审判流程的监控强化对审判行为的监督;三是完善审判行为监督机制,通过司法督察、内部巡查等方式,及时发现和纠正违法审判行为;四是完善案件质量评查机制,通过案件质量评查及时发现和纠正违法审判行为;五是完善审级监督机制,通过审级监督,及时发现和纠正违法审判行为;六是完善法律监督机制,通过法律监督及时,发现和纠正违法审判行为;七是完善社会监督机制,通过司法公开等方式,发现和纠正违法审判行为;八是强化舆论监督机制,通过社会舆论监督,督促合议庭及其组成人员依法行使审判权。



[1] 、引自陈亮、张卫平《合议庭负责制问题研究》,参见《法律教育网》20084181021发布。

[2] 参见sogou问问“什么是独立人格?怎样建立独立人格?”条目“满意答案”热心问友2010-09-14

[3] 、参见百度百科“法律地位”条目。

[4] 、引自《法官职业保障制度》,作者不详,参见《百度文库》“法官职业保障制度”条目。

[5] 参见任婷婷著《合议庭运行机制研究——以民事审判为视角》,引自豆丁网“豆丁书房”“合议庭运行规则”条目。

[6] 、参见覃日飞著《法官考评与评价机制实务研究》,引自百度百科“法官考评与评价机制实务研究”条目。

责任编辑:唐芹