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过程性信息豁免公开制度探究
——以A市法院40份判决文书为研究样本
作者:吕婷 安然  发布时间:2017-12-29 09:40:52 打印 字号: | |

我国自20085月正式实施《中华人民共和国政府信息公开条例》以来(以下简称《条例》),政府信息公开类案件逐渐成为行政诉讼的主要类型之一。伴随而来的便是社会对政府透明度的更高要求,政府信息应如何公开,怎样公开都将成为叩问政府信息公开的一大难题,作为政府信息豁免公开制度之一的过程性信息较之其他豁免制度更呈现着定义模糊,司法审查混乱等尴尬局面,对此更加值得我们深入探讨。

一、       合理性考量:过程性信息豁免公开的理据

目前,虽然在我国现有的法律规范中无法探寻到最初规定过程性信息豁免公开的立法原意,但回溯至最初的立法原件不难搜寻到过程性信息豁免公开立法旨意的蛛丝马迹。早在2003年《条例》(专家建议稿)中就将过程性信息明确列入了政府信息豁免公开制度的行列里,最初设立这一项制度主要是基于这样的考虑,即“政府机关在作出决策以前,往往可能需要比较长时间的内部讨论或者方案之间的比较,也有可能最终形成不了任何决策。这样,如果内部的讨论过程随时暴露在公众面前,难免会造成社会不必要的混乱或猜测,对政府机关的决策形成各种不利的影响,也会影响政府机关工作人员积极地发表不同的意见。”[1]时间流逝到200911月,最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(征求意见稿),其中第十一条明确规定了尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息是不属于政府信息的公开范围,其主要考量便是公开过程性信息有可能会影响行政管理活动的正常运行和行政目的的有效实现。虽然,最终上述立法考量都未能使过程性信息成为《条例》豁免公开规定中浓墨重彩的一笔,但过程性信息作为政府信息豁免公开制度之一已成为了不争的事实。

二、现状扫描:过程性信息豁免公开的现实

(一)      司法审查的矛盾混乱

笔者选取了A市法院涉过程性信息豁免公开的40份判决文书作为本文的研究样本,[2]1可以直观的反映上述40份判决文书的概况。该40份判决文书样本共涉及34件行政案件,[3]34件行政案件无一例外,被告行政机关均以过程性信息为由拒绝公开原告申请的相关信息,尽管案件整体的真实情况有可能难以通过文书的寥寥数语悉数反映,但通过对这40份判决文书的梳理,我们也能窥探到当前过程性信息司法审查矛盾混乱的冰山一角。

 

                                                             

 

                                                

 

 

 

1

1、对是否为过程性信息的判断标准存在差异

案例一:[4]于某向某部申请公开“2013年度从事转基因水稻实验研发的单位提交的中间试验、环境释放和生产性试验的年度试验总结报告”的政府信息,被某部以“过程性信息”为由拒绝公开。于某诉至法院,法院认为在尚未颁发转基因水稻安全证书的情况下,这些试验总结报告尚处于被告对相应转基因生物安全性的审查过程中,被告所作答复并无不当,据此驳回了原告的诉讼请求。

案例二:[5]吴某向市某局申请公开“某单位办理划拨城镇建设用地审批的请示及批办单、用地申请审批表”的政府信息。对此,被告以过程性信息为由拒绝公开,法院经审理查明虽然最终的用地批复已作出,但仍然认为涉诉的批办单以及《用地审批表》中涉及“拟办意见”、“领导批示”等内容确属于行政机关在日常工作中制作、获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或审查中的过程性信息,并据此驳回了原告的诉讼请求。

不难发现,法院在审理过程性信息豁免公开案件中对过程性信息的“过程性”概念存在着界定不一的现象,在案例一中法院秉持“过程终结标准”来判断诉争信息是否为过程性信息,行政过程是否结束成为了衡量过程性信息的主要标尺;而案例二中法院则以“产生时间”作为过程性信息的认定标准,即便行政过程已经结束,但法院仍以申请的信息是“属于被告在行政行为过程中获取的”这一时间节点来认定该信息属于过程性信息,从而使之享有豁免公开的特权。

2、对内部管理信息与过程性信息的认定存在混乱

案例三:[6]张某等人向市政府申请公开“市政府签报《某项目建设及环评公示有关问题的意见》”的政府信息,被告予以拒绝公开。一审认为,诉争信息属于“处于讨论、研究或审查中的过程性信息”,并据此驳回原告的诉讼请求。张某不服提起上诉,二审法院却认为原告申请获取的信息并非市政府履行法定具体职责过程中制作或获取的信息,而是行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息。

实践中,内部管理信息也是常见的政府信息豁免公开的种类之一,上述案例三中一二审法院对同一份申请公开的政府信息作出了不同的定性,足以说明当前法院对“内部管理信息”和“过程性信息”缺乏统一的界定标准。

3、对过程性信息豁免公开的举证责任分配存在矛盾

案例四:[7]赵某向市某局申请公开“某地区确权审核申报材料中的土地登记审批表”的政府信息,被告以原告申请公开的信息为过程性信息为由拒绝公开。法院经审理后认为被告认定原告申请公开的土地登记审批表属于过程性信息而不予公开,其未作出合理说明,亦未提供充分的证据及法律依据证明该主张成立, 并据此判决撤销了被告做出的政府信息答复告知书。

案例五:[8]何某向市某委申请公开“某路红线规划复印件或文字结论”的政府信息,而被告却以“原告申请的信息为过程性信息,正在谈论研究中,尚未确定”为由拒绝向原告公开该政府信息。最终法院认为原告所提交的证据无法充分证明其所申请公开的信息已确定存在,并据此支持了被告的答复告知,从而驳回了原告的诉讼请求。

对比上述两个案例不难发现,最终两案判决结果的不同是审判实践中举证责任分配的自相矛盾造成的。案例四中法院将证明过程性信息的举证责任分配给了被告,并据此判决被告承担不利的法律后果;而案例五中法院将证明所申请的信息确定、存在的责任分配给了原告,并最终使原告承担了败诉的后果。

(二)      法规范的矛盾与冲突

矛盾混乱的司法审查现状倒逼我们探寻涉及过程性信息豁免公开制度的法规范源头。笔者选取了部分涉及政府信息公开制度的部门规章和地方政府规章,并通过研究上述法规范样本将当前我国过程性信息豁免公开的类型划分为“绝对豁免公开型”与“相对豁免公开型”两类,并依此制作了表1,力争通过列表的方式将我国过程性信息豁免公开制度法规范中的矛盾现象一目了然的呈现。

1 部门规章、地方政府规章中过程性信息公开豁免事项梳理[9]

类型

主要表述

相关法规范的个数

 

绝对豁免公开型

下列政府信息不予公开,法律、行政法规另有规定的除外:在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息。

部门规章

14[10]

 
 
 

地方政府规章

3[11]

 

相对豁免公开型

下列政府信息不予公开:尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息,公开可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的或者公开征求意见的规章、文件草案除外。

部门规章

2[12]

 

除行政机关将文件草案公开征求意见外,属于调查、讨论、处理过程中的政府信息,因其内容不确定,公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的,不得公开。

地方政府规章

4[13]

 

通过对过程性信息豁免公开制度相关法规范的总结可以看出,在《条例》尚未对过程性信息豁免公开制度予以明确规定的背景下,国务院办公厅发布的《意见》第二条已然超越了《条例》豁免公开的事项范围,司法实践中屡试不爽的《意见》第二条事实上面临着无法可依的尴尬境地,而部门规章、地方政府规章层面对过程性信息豁免公开的规定却存在着概念界定不清、豁免公开种类不一的混乱现象。因此,准确界定过程性信息的内涵是过程性信息豁免公开制度必须回应的关键所在。

三、定性分析:过程性信息的属性分解

(一)基本属性:过程性

事实上,目前探讨“过程性信息”的文献资料已不在少数,很多学者都在认真研究的基础上给出过相关的定性。例如:孔繁华教授认为“过程性政府信息是指,在行政决定作出前,行政机关为作出该决定而收集、制作的各种信息,该信息属于行政过程的一部分”[14];而杨登峰教授则以“未制成”来代替“过程中” 这样的表述,认为过程性信息不公开条款可以表述为:“尚未制作完成的非正式、不完整因而不具有使用价值的政府信息不予公开”[15]有学者则以具体列举的方式对过程性信息给出了定义,认为“过程性信息是指没有形成最后定论的处理过程中的政府信息,调研报告、咨询论证意见、请示批复、会议讨论纪要等尚未最终形成决定的信息都属于过程中信息”[16]。观察上述定义不难发现,学者们虽然对于过程性信息理解的侧重点各有区别,但最核心的定性——过程性信息的最基本属性是行政机关在行政决策或决定作出前获取或制作的信息,却是统一的共识。

在对过程性的概念进行定性后,我们需要进一步探讨 “过程性信息豁免”的问题,是否是所有的“行政机关在行政决策或决定作出前获取或制作的信息”都能享受豁免公开的特权呢?本文第一部分曾详细阐述了过程性信息享受豁免特权的理据,这种目的考量所保护的对象为行政机关的决策过程,以资鼓励行政机关之间或内部“建言献策”的积极性,因此,与该考量无涉的过程性信息均应排除在豁免公开的范围内。目前,司法实践中简单粗暴地将所有行政决策前制作获取的信息都赋予了豁免公开的特权,将能够公开的政府信息限定在最终的行政决策或决定中,这种解读势必与建立公开透明政府的目的相违背。

(二)目的属性:外部行政性

实践中,行政机关在行政决策或决定前制作获取的信息种类繁多,是否所有在此过程中获取的信息都能被称之为“过程性信息”呢,答案当然是否定的。

在这里,我们有必要对“过程性信息”和“内部管理信息”作出精细的划分。我国《意见》第二条将内部管理信息和过程性信息规定在一个条文里,加之上述两种信息在表征和外延上都存在着一定的交叉,导致实践中混淆两者概念的实例比比皆是。如前所述,过程性信息是行政机关在对外行使行政权力职能过程中获取的,而大部分的内部管理信息则无涉于行政机关外部,如行政机关内部的用餐时间,员工奖惩规定等都属于这类信息,而对于这类纯粹的内部管理信息则应当享受绝对的豁免公开特权。在夏某诉某医院信息公开一案中[17],法院就对这种纯粹的内部管理信息作出了公开与否的回应,夏某向某医院申请公开“该医院药房相关的处理流程,部分说明书”等信息,法院认为上述信息系该医院在日常工作中对药房进行规范管理制作的内部管理信息,不属于某医院在提供医疗卫生服务过程中产生的政府信息,最终判决驳回了原告的诉讼请求,笔者对上述判决结果表示肯定。该类信息享受绝对豁免公开的主要原因就在于这类信息不属于政府信息,它并非是行政机关在履行职责过程中制作或获取的信息。此外,“这类信息因其仅涉及行政机关的内部管理和运营,公开此类信息并无必要,还会导致行政机关信息公开成本的大幅增加”。[18]

(三)内容属性:非纯粹事实性

从内容性质上看,过程性信息可以被划分为三个类别,即事实性信息、意见性信息和混合性信息。所谓事实性信息,是指“在最终信息形成过程中产生的描述性或评价性的信息”;所谓意见性信息,是“涉及政府在规章或决定形成之前反映内部讨论过程、特别是各种意见和想法的信息”;[19]此外,有些申请公开的信息从内容上判断上述两种性质兼而有之,本文姑且将称之为混合性信息。值得注意的是,目前法院在审理上述案件中对过程性信息的审查还没有细化到是否为事实性信息、意见性信息和混合性信息的层面,因此判决文书中并未对原告申请公开的信息从类别上进行划分,而是将两类信息混同在过程性信息这个上位概念之下,均基本遵从行政机关的裁量,判决不予公开,这样的司法判断标准与豁免公开过程性信息的目的是相违背的。维护行政机关内部或行政机关之间坦诚的意见交换是过程性信息豁免立法的最大考量,而在行政决策前获取的事实性信息是对事实或行政决策背景的客观反映,显然不会影响到“行政机关之间坦诚的意见交换”。值得说明的是,在很多行政机关制作或取的政府信息中意信息与事信息的交叉穿十分密,以至披露事信息便会招致意信息的泄露,甚或很多事信息的存在本身就是工作人判断得来的。因此,了本文的科学严谨,特在“事性”前入“粹”字眼加以限定,以期用以排除那些与意性信息密切糅或本身就包含主观观点的事性信息。

综上所述,本文中所探讨的过程性信息仅指行政机关在行政决策或决定作出前,在讨论、调查等过程中,为了履行行政职权而获取、制作或保存的非纯粹事实性信息。

四、最后的保障:过程性信息豁免公开的司法审查

(一)公共利益的衡量

任何法律文本的背后都存在着各种各样利益的交错纵横,政府信息公开立法亦是如此。政府信息公开立法的核心价值是保障公众的知情权,围绕着这个核心又衍生出很多其他的价值来。具体到过程性信息豁免公开制度中来,公开与不公开的公共利益之间的衡量便具化为“公民对政府信息的知情权”和“保障行政机关内部坦诚的意见交换或过早公布信息可能使外界产生误解和猜测”之间的较量。因此,只有当不公开的公共利益大于公开的公共利益的时候,该过程性信息才能豁免公开,反之,即便该信息符合所有过程性信息的认定要素也不能享受豁免公开的特权。事实上,在我国目前庞杂的政府信息公开立法中也能找到关于过程性信息豁免公开公共利益衡量的踪影。虽然,这样的法规范为数不多,但我们仍能探寻到立法者对于过程性信息豁免公开公共利益衡量的相关考虑。值得一提的是,目前我国司法实践也已经对利益衡量作出了积极的回应,在赵正军诉国家卫计委政府信息公开一案中[20],法院就跳脱“模板式判决”的框架, “提高政府工作的透明度,促进依法行政”的政府信息公开目的与“行政机关在决策作出前充分汇集不同观点,保证行政决策正确作出”的重要价值进行了论述。虽然,这样的讨论尚不能成为体系化的司法审查标准,但这种里程碑式的判决却无时无刻提醒着我们信息公开的“例外”绝对不能吞噬“原则”。

(二)比例原则的限制

在本文所研究的40份判决文书样本中,不少案件所涉及的政府信息既包含事实性信息,又包含意见性信息,笔者将其称之为混合性信息。目前,行政机关在此类混合性信息豁免公开的裁量上,均将其笼统的划归到过程性信息的范畴之下而赋予其豁免公开的特权,而对于该类信息是否能够作出区分则不予说明。也就是说,行政机关必须对申请人申请公开的政府信息进行内容属性的划分,对于可以从载体上区分的政府信息,应将符合豁免公开条件的过程性信息从所有的信息中分离出来,其余的信息仍应予以公开;对于无法从载体上区分的政府信息,也应当对不适宜公开的内容做涂黑处理,对于剩余可以公开的信息仍应当向公众公开。纵观我国《条例》的相关内容,立法者早已在政府信息公开层面确立了比例原则的具体适用,《条例》第22条明确规定了政府信息的分割原则。法律文本的具体表述绝不是毫无意义的文字堆砌,政府信息分割原则也需要过程性信息豁免公开司法实践的完美契合。

(三)过程性信息豁免公开的举证责任分配

究其本质,涉过程性信息的政府信息公开诉讼属于行政诉讼的范畴,因此,在此类诉讼中亦不能脱离行政诉讼的举证责任分配原则。原告主张,被告举证,是行政诉讼中举证责任分配的基本原则,按照该原则,被告行政机关应当就其作出的具体行政行为——不予公开告知书,承担事实及程序方面的举证责任,即被告应当提供证据证明该信息符合过程性信息的认定标准,并且满足免于公开的相关条件。另外,被告还需要举证证明原告申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,且不能作区分处理,并举证证明履行了告知和说明义务。除此之外,我们将视角停留在政府信息公开原则上也能得出同样的结论,世界上大多数“信息自由”或“信息公开”法律的制定都是为了尽可能鼓励和要求政府持有的各项文件和记录能尽量充分公开。这就是被称为“最大限度公开”或“推定公开”原则。根据这一原则,一般由政府承担义务或“举证责任”通过证明其希望拒绝提供的信息属于适用的“信息公开”法所规定的有限的公开例外范围来证明这些信息不应该被公开。[21]

如果抛开过程性信息豁免公开诉讼中行政机关的举证方式和程度不谈,即便明确了相关的举证责任分配也难以达到限制行政机关滥用例外规则的权力。对此,美国在信息公开诉讼中创设的沃恩索引制度给我们提供了一个绝佳的范本。[22]“沃恩索引制度的核心是行政主体必须对例外条款的适用进行详细地分析说明,而不能将审查的任务全部转嫁给法院。沃恩索引制度的确立主要是基于如下理由:首先,要求原告进行举证在政府信息公开诉讼中是无法实现的;其次,不要求行政机关提供索引,将会纵容行政主体滥用例外规则;最后,如果不要求行政主体提供沃恩索引,行政主体进行举证变得毫无意义。”[23]我国在过程性信息豁免公开诉讼中行政机关的举证方式和程度上可以充分借鉴沃恩索引制度,该制度的确立无形中限制了行政机关滥用过程性信息豁免公开制度,此外也减轻了法院的审查负担,使得法院能高效的辨别政府信息中应公开与豁免公开的内容。



[1] 周汉华主编:《政府信息公开条例专家建议稿——草案•说明•理由•立法例》,中国法制出版社,2003

8月第1版,第117页,第126页。

[2] 在中国裁判文书网中以“行政案件”及“A市”作为搜索范围,以“政府信息公开”作为案由,以“过程性信息”作为检索关键词进行检索可以获取90份裁判文书,剔除其中的裁定文书、重复串案以及论理不充分不具有研究价值的判决文书,最终选取A市三级法院的40份判决文书作为本文的研究样本。

[3] 其中有6件案件的一二审判决文书均作为研究样本。

[4] 参见2015)三中行初字第251号判决文书。

[5] 参见(2014)东行初字第124号及(2014)二中行终字第646号判决文书。                 

[6] 参见(2016)京行终541号判决文书。

[7] 参见2015)东行初字第344号判决文书。

[8] 参见2015)二中行终字第1880号判决文书。

[9] 统计数据来自北大法宝数据库,以部门规章为检索范围,以过程性信息过程中的信息过程中的政府信息为搜索词检索出16个部门规章及部门规范性文件为样本;地方法律规章为检索范围,政府信息公开为检索关键词,选取来自北京市、山东省、辽宁省等18个省级地方政府规章样本。

[10] 例如,《国土资源部政府信息公开工作规范》第十一条、《中华人民共和国海关政府信息公开办法》第十一条等。

[11] 例如,《北京市政府信息公开规定》第二十八条、《安徽省政府信息公开办法》第十一条。

[12] 参见《人力资源社会保障部政府信息公开实施办法》第十四条、《国家海洋局政府信息依申请公开实施细则》第六条。

[13] 例如,《上海市政府信息公开规定》第十条、《山东省政府信息公开办法》第九条、《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条。

[14] 孔繁华:《过程性政府信息及其豁免公开之适用》,《法律适用》2015年第5期。

[15] 杨登峰:《论过程性信息的本质——以上海市系列政府信息公开案为例》,《法学家》2013年第3期。

[16] 戚红梅:《我国政府信息公开的豁免制度研究》,苏州大学博士论文,第116页。

[17] 参见2015)东行初字第329号判决文书。

[18]很多学者也秉持这样的观点,认为“内部管理信息不公开的理由在于其是行政机关处理内部管理事务

产生的信息,不对外产生法律效力,这类信息量大,公开成本高。”参见程琥:《内部管理信息和过程性信息能否公开应区别对待》,《论坛》,2013年第5期。

[19] 同注释17

[20] 参见2014)高行终字第556号判决文书。

[21] 贺诗礼:《关于政府信息免予公开典型条款的几点思考》,《政治与法律》2009年第3期。

[22] 沃恩索引制度是由哥伦比亚特区上诉法院在1973年的沃恩诉罗森案件的判决中所产生的。该案中原告为一名法律教授,对文官事务委员会进行一项研究,要求从该委员会中得到关于职员审评的某些报告。该委员会以1、该文件属于机关内部的人事规则和习惯;2、文件包含机关之间和机关内部的备忘录;3、文件包含人事和医疗记录为由拒绝公开。上诉法院在该案的审理中确立了当公众请求公开的文件数量较大时,行政机关负有分类和编制索引的义务,行政机关需要对免除公开的文件逐项分析,并详细说明理由,帮助法院判断争辩文件的性质。参见王名扬著:《美国行政法》,中国法制出版社,19951月北京第1版,第1011-1012页。

[23] 参见董妍著:《政府信息公开例外规则及其司法审查》,经济日报出版社,20154月第1版,第147-151页。

责任编辑:唐芹