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京津冀协同发展背景下跨区域法院司法协作模式分析及优化路径
作者:贾薇、郭艳茹  发布时间:2018-08-02 15:44:27 打印 字号: | |
  党的十八大以来,党中央高度重视京津冀协同发展,贯彻落实京津冀协同发展国家战略,为京津冀协同发展提供司法服务和保障,是人民法院担负的重大政治责任和光荣使命。京津冀三地司法协同以国家发展纲要为基础,通过统一筹划、统一设计、统一建立三地协同发展机制,服务保障京津冀协同发展的国家战略,为社会提供更加便捷、高效、低成本的司法服务,更好地维护社会公平正义,达到让每一个人民群众都感受到公平正义的目标。

  作为北京地区的各中基层法院,贯彻落实京津冀法院司法体制改革这一顶层设计是应有之意,但基于探索创新经验的积累和审执工作的迫切需求,地方法院更应发挥主观能动性,建立符合地方法院司法实际的协作机制,针对审执工作寻求司法合作的最佳路径和模式。当前,已有部分京津冀交界地基层法院与相邻地区法院建立了司法协作机制,谋划和洽谈中的法院也不在少数。这些协作模式及内容不尽相同的司法协作协议究竟有哪些特点,哪种模式更为合理,更加契合顶层设计的要求,更能在司法实践中发挥实际的作用等,这些问题都是本文探讨的初衷;而寻求一种最佳的合作路径,将是本文研究的最终目的。

  一、“土壤”分析:地方法院探索司法协作的条件及优势

  (一)三地地方法院的司法现状

  北京市作为首都,与直辖市天津市,相邻地区河北省两地的经济发展状况存在较大差异,这种经济发展的差异对于司法协同的影响是巨大的,既缺乏综合的协同发展促进法,又存在较严重的地方性法规冲突问题。 不论是跨区划法院的设立、还是司法标准的统一,都需要进行大量的协调工作,也会影响三地司法协同的推进速度。

  相对于北京市、天津市、河北省三地的统一设计规划,三地交界的毗邻法院先行建立司法协作机制显然更具可操作性。

  1.地域情况对案件数量存在影响

  从地理位置看,北京市主要与河北省大部,天津市蓟县、武清区接壤,且均为周边远郊区县,北京市内城六区与河北省、天津市并无联系;天津市宝坻区与河北省接壤;天津市的城中区县与河北的部分城市并无关联。

  从北京法院案件审理情况看,地理位置的关联对于涉津冀案件的数量具有一定的影响,接壤法院对于京津冀司法协作的需求更高些。以北京市郊区法院F法院为例,近五年来,涉津冀案件在总结案数中所占的比重和案件总数相对比较稳定。相反,毫无接壤的部分北京城六区法院在结案数相当的前提下,涉津冀案件所占比重则相对较少。

  F法院2013-2016年审结涉及津冀案件情况:

年份      2013   2014    2015   2016

总结案数 19977 22087 27019 31181

津冀总数 1403 1381 1472 1726

所占比例 7% 6.3% 5.4% 5.5%

天津 88 73 70 80

河北 1315 1308 1402 1646

    2.案件多样化给法院审理造成影响

  近年来,北京中基层法院审理的涉京津冀案件涉及的案件类型主要为民商事案件,这主要与各地经济往来密切有较大关系。涉及的案由主要为合同类、劳务类、机动车交通事故类和婚姻家庭类。合同类纠纷中比重较大的为劳务合同,多为户籍地为河北或天津的劳务者在北京毗邻区县提供劳务过程中,与雇主产生纠纷。其次为买卖合同、租赁合同、借贷合同、保证合同纠纷,是户籍地为河北天津在相邻区域内进行各种交易过程中产生的纠纷。婚姻家庭类案件主要是一方当事人户籍地为河北或天津,婚后生活在北京区县。另外占比重较大的为机动车交通事故案件,其中多为肇事方或受害一方户籍地为河北或天津,或者保险公司住所地位于河北、天津。随着京津冀一体化的发展,京津冀公路交通逐渐全面覆盖,在北京区域内路段交通事故发生比例也随之上升。

  河北省基层法院的案件受理情况主要以河北省S法院为例,其受理的京津当事人案件主要涉及工程类、加工承揽合同类及婚姻家庭类案件。受理的移送管辖主要涉及北京市C法院较多,其他法院较少。

  案件类型的多样化,必然会给三地法院在审理此类涉京津冀案件时带来一定的困难和挑战。在处理涉及人身损害方面的案件时,由于河北赔偿标准较天津低,河北籍侵权者对天津法院判决的结果存在较大的抵触情绪。同时,在处理相邻关系类案件中,不同法院之间掌握的裁判尺度并不统一,也给京津冀协同发展过程中法治统一带来挑战。对于河北省内的基层法院来说,信访当事人因进京方便,进京访、越级访现象频发,给当地法院造成巨大压力。

  3.跨地区跨单位需求不容忽视

  除毗邻地区的法院之间存在司法协作需求外,应该注意到,实践中还存在一种协作需求,这就是不同地区不同单位间的司法协助。如北京法院经常在送达、调查取证等工作领域需要与天津当地的监狱进行工作往来。工作标准不统一、单位之间不配合等都可能阻碍案件审判质效。因此,加强跨地区跨单位之间的司法协作也是极为必要的。

  (二)毗邻地区司法协作的紧迫性和必要性

  1.跨区域案件增多

  随着京津冀协同发展的推进及雄安新区的成立,形势变化所带来的利益驱动导致相关案件激增。因外地人口的大量聚集及流动人口的骤然增多,房屋买卖、物业纠纷预计将涌入法院。

  京津冀协同发展过程中,因发展规划可能引起高铁占地、京沈高速公路、张平铁路的前期规划等所涉及的占地、拆迁类案件逐渐呈增多趋势,也是京津冀协同发展过程中法院面临的问题之一。

  北京远郊区县特色差异化发展机制要求生态涵养区寻求符合功能定位的产业布局,这将导致部分区县将严格限制一般制造业的发展,加快退出能耗、污染较高的产业,可能会引发劳动合同、就业类案件涌入法院。

  以北京远郊区优质旅游资源为核心,连接辐射周边旅游资源(北京城区、保定、承德、遵化等),开发京津冀生态旅游休闲枢纽功能,实现旅游资源共享,同时也需要法院提供更多的社会功能。

  经分析,随着京津冀协同发展的逐步深入,三地法院受理的案件类型和数量会有一定程度的攀升,随着生态友好型产业的设想逐步成型,各类产业园区的逐步共建,势必带来案件数量激增,新类型案件增多。如产业转移、基础设施建设引发的征地拆迁案件;因环境治理、经济一体化发展等引发的新类型案件也预计会增多,需要周边法院提前做好应对准备。

  2.委托行为开展困难

  随着三地经济行为往来更加频繁,外地人口的大量聚集及流动人口的骤然增多,使法院跨地区送达困难重重。以二手房买卖为例,很多二手房屋刚刚过户又进入到三手、四手买卖中,甚至有些都没有过户,导致很多物业、房屋买卖类案件根本不能像当事人送达。同时,因外地人异地购房较多,当地法院所接受的委托执行案件较多,但因多数房产空置,法院也无法联系到当事人。事实上,本应由政府主管部门规范引导的问题,现在由于政府管理级别处于真空状态,导致这些纠纷全部涌向法院,给法院工作造成较大压力。

  3.比省级以上级别统一设计具有便利性

  统一规划下,京津冀经济协同发展推进迅速,而司法协同却需要谨慎稳步推进,虽然已经出台《关于首都政法工作服务保障京津冀协同发展的意见》《北京市高级人民法院关于为落实京津冀协同发展战略提供司法保障的意见》等文件,但自上而下的推动不仅需要实践经验的积累,更需要制度探索的先行。在这种矛盾下,地方法院联合周边毗邻区县及其他相关地区探索司法协作机制就成为应有之势。

  二、“成果”分析——现有司法协作模式的运行与利弊

  (一)两种司法协作模式

  在地方法院初试司法协作的形势下,笔者对目前已开展毗邻法院司法协作的三家北京法院进行了深入研究。这三家郊区法院以各自法院为主导,联合毗邻法院或相关法院自发签署合作协议,建立司法协作机制。

  模式一:框架合作司法协议模式。该协议以搭建框架的形式,对周边法院的合作事项进行粗浅规定,具体细节需要在实践中进行具体协商。合作法院按照北京基层法院的级别,与河北省的同级中院进行合作,并未吸纳河北省基层法院加入该协议。

  而另一家以框架协议模式合作的基层法院在签订合作协议时并未指明签订法院,该协议名为京津冀,但实际签署法院并未包含天津市,仅就河北省相邻的城市及不相邻区共同签署,以框架协议的方式,对合作法院的相关合作事宜进行总体、宏观的规定。据笔者了解,签署初衷是针对北京、张家口冬奥会的司法保障需求来设立的。

  模式二:专项工作司法协议模式。该协议模式以执行这项具体工作为合作内容,并未对其他司法领域进行合作协商。协议形式直接以实施细则的方式对具体事宜加以规定。签署法院除北京、天津的同级法院外,在河北省主要针对毗邻区县级法院纳入协议。

  (二)协议模式分析

  通过对现有的两种京津冀司法协作模式的收集和简要介绍,笔者从以下三个方面对两种协议模式进行了利弊分析。

  1.协议方式

  从合作协议的方式来看,不同的协议方式显示了不同的合作目的。

  首先针对第一种协议模式,所谓框架协议,一般是指合同双方当事人就合同标的交易达成意向并对主要内容予以确定而订立的合同,具体的交易细节在框架合同的基础上再细化成正式的合同。从法律意义来说,框架协议相当于是缔约协议。从定义来看,框架协议的辐射面相对交广,协议各方的合作意向是针对包括送达、执行、审判等各方面在内的法院工作,但具体到各项工作如何进行协作,协作的具体流程、对口联络单位、协作效果和责任等内容,框架协议并未做具体的说明。

  框架协议的优点在于其兜底性的特点,具有较强的灵活性,对已规定的合作事项拥有后续的解释权和重新订立合作方案的权力。但京津冀司法协作是一项相对庞杂而后续推进复杂的合作机制,宏观的框架协议并不具有实际的可操作性,若没有相应的机构部门进行后续的跟进和具体机制的建立,框架协议很可能沦为“空架协议”。

  再来看第二种合作模式,所谓实施细则,是有关机关或部门为使下级机关或人员更好地贯彻执行某一法令、条例和规定,结合实际情况,对其所做的详细的、具体的解释和补充。模式二中针对执行工作建立协作机制,目的很明确,仅针对司法工作中的其中一项重点工作,以实施细则这一规范、可操作性强的方式进行详细规定,就是要切实解决跨京津冀执行工作中存在的执行难问题。据笔者了解,该合作也确实取得了相应的成效。

  实施细则的缺陷是显而易见的。随着京津冀协同发展的迅速推进,三地司法合作的迫切需求已经渗透到司法实务的方方面面,仅就某一方面建立合作机制显然不能满足当前形势。

  2.合作范围

  北京市与天津市均是直辖市,与河北省是同一行政级别。北京市辖区县在确定协议签署方时,无非是两种情况,一种是与相邻区县合作,另一种则是选择同级别的相邻地级市进行合作。

  与相邻区县合作,在周边地域的面积上较为相当,合作时也较为便利,但由于三地在司法水平、裁判标准等方面必然存在一定的差异,尤其是河北省内的区县,在面临意见不一致需要协商或统一裁判标准时,基层法院因地制宜的自由裁量因素受到限制,而局限于各地的立法原则及法治理念,可能会存在一定的顾虑和障碍,影响司法协作的有效性。

  而与同级别的地级市签署协议,则在出现问题需要协商时具有更高的决策和解释权,对中级法院下辖的基层法院能够更好地协调。但同样,在实际操作时,如开展异地送达、执行等工作时,容易鞭长莫及,当地基层法院以未建立协作机制为由拒绝配合工作,无法解决跨地区司法工作的实际困难。

  上述两种协作模式虽各有长处,但更多的弊端不容忽视。合作范围和层级的局限性及可操作性的缺乏,并不符合未来京津冀司法协同的长远需要,也使得其他尚未开展司法协作的地方法院并不适宜全盘按照上述模式建立协作机制。因此,建立在实际情况和已有经验的基础上,笔者试图寻找一条新的可以发挥司法协作最大效能的最佳合作途径。

  三、“取长补短”——地方法院司法协作模式的最佳路径

  法院作为司法机关,应该为京津冀协同发展提供司法救济、司法保障和法律服务。长远来看,建立跨行政区法院还未见端倪,有条件、有创新的探索以北京周边区县为中心的区域司法协作机制才是当前京津冀司法协同发展的最佳路径,其协议模式可以概括为:以毗邻地区为基础,构建大平台、多层级、多领域的司法协作模式。

  (一)大平台、多层级的合作架构

  从北京市周边区县的接壤情况看,很多相邻区县会有交叉重合的情况,因此,建立协作机制不必拘泥于本地区对应的相邻区县,北京周边的相邻区县本身就可以搭建合作平台。在过滤掉重合的毗邻地区后,吸纳共同的毗邻法院加入合作。在层级方面,为了既方便法院间在实际跨区域合作时能够便利可操作,又能在出现问题需要协商时快速推进,统一意见,建议将相邻的中院和相关基层法院均纳入合作协议中。扩大协作法院的合作范围和层级,搭建一个基础的、开放性的司法协作平台,包括但不限于已有协议内法院,凡是有协作需求的法院可随时加入这一平台,同样适用相关的协作机制。通过合作平台的不断扩充和尝试,为将来建立跨区域法院的相关制度奠定理论基础,积累实践经验。

  同时,在毗邻地区的基础上,根据实际审判工作需要,吸纳不相邻区县的监狱、看守所等其他单位或其所属区县加入司法协作平台,既能兼顾天津市大部不与北京市河北省接壤的问题,又能解决相关单位的司法协作需求。

笔者建议,北京市周边可按照北部区县、东北部、东部、南部、西南部、西北部进行合理的地域划分。以西南部为例,F法院与M法院、D法院共同合作,以三法院为中心,与周边毗邻的河北省B中院、Z中院及相关的基层法院共同签订协作协议。因两地并不与天津市接壤,但基于司法实践中与天津市潮白监狱等机构部门有协助需求,故可考虑纳入天津市的部分单位或区县。这样的开放性协议最大限度的融合了协作法院的跨区域司法需求,极大的便利了司法工作的开展。

  (二)合作领域的范围与边界

  由于地方性的司法协作是由中基层法院自行主导的自主性探索,因此,相比自上而下的制度推行,必然要有所限制,合作的事项及建立的相关协作机制应以上级的政策制度及全市规定乃至法律的相关规定为边界。

  在众多的司法工作中,最典型的非地方法院协作能探索的领域当属立案工作。立案工作直接涉及各类案件的立案标准,管辖案件范围等,是纠纷进入法院的第一道门槛。京津冀个地方法院应秉持同一立案标准,不能选择性立案,亦非协商可以自行解决,因此,笔者认为立案工作不宜作为地方法院京津冀司法协作的探索领域。

  此外,涉及立法层面、案件的实质性审判工作应严格按照法律规定执行,不应介入过多的协商干涉。全市法院及全国法院推进的信息化建设,更宜借助上级决策及设备开发的力量搭建大数据平台,地方法院的探索可充分借助这些平台,自行开发的可能性较小,限制较多,也不宜纳入协作范围。

  (三)完善的组织架构及运行机制

  光有参与主体及协作机制,没有完整的组织架构和周密有序的运行机制,那么司法协作就只是协议里的空谈。所以,笔者建议一个完善可行的司法协作模式,必然要有明确的组织机构和有效保障协作机制落实的运行机制。

  笔者建议司法合作协议中应明确成立司法合作领导小组,成员为各成员法院的院长,主要职责为重点研究和解决司法合作过程中的司法事项、司法需求,促进裁判尺度的统一。下设秘书处,依照京、津、冀的顺序,由各成员法院的研究室或办公室轮流担任,负责领导小组决议及各院合作情况的上传下达,以及司法协作相关活动的组织承办。同时,领导小组还下设立案、送达、审判、执行及综合事务五个工作小组,分别负责对应的专项合作事务。各成员法院可在办公室或研究室设立合作事务联络部门,负责日常合作事宜的对口联络工作。

  此外,各成员法院还需将领导小组的有关事项或决定转化为本院的规范性文件加以落实。成员法院合作事务联络部门每季度向秘书处报告本季度司法合作相关工作情况,由秘书处汇总并存档,以便及时向司法合作领导小组上报问题,总结工作经验,形成年度报告。

  组织机构及管理运行的设置,使司法合作从纵向到横向都能有对接、有回应,确保了司法合作各项规范都能落到实处。

  (四)司法协作各项机制及内容的构建

  明确了地方法院京津冀司法协作的“参与者”和“例外情况”,就不难总结出,现阶段地方法院探索建立司法协作机制应包含的内容。笔者通过建立一种完善的司法协作模式,完善三地中基层法院区域矛盾纠纷化解机制,完善调解制度,加强区域内基层法院之间、法院与司法部门之间的沟通协调,设立三地司法协助常设机构等司法协助的相关重要问题。

  1.立案工作

  积极落实上级法院关于京津冀三地立案工作一体化的相关意见,结合区域实际情况,探索统一合作法院间的立案标准,统一裁判尺度,确保相关案件得到依法妥善处理。

  建立跨区域案件识别、统一指导管理机制。结合立案登记制改革,运用信息化技术手段,准确判明以当事人、涉案标的为识别标准的涉京津冀案件,明确重大、疑难、敏感类案件的判断标准。

对涉京津冀案件实行专门管理,对重大、疑难、复杂案件建立立案绿色通道及通报会商机制,及时通过对口联络部门向相关法院予以通报,必要时召开立案工作联席会,对相关案件进行风险研判。

  2.送达工作

  完善委托送达工作机制。三地合作法院之间任何一方需要对方法院在文书送达或调查取证等事项给予协助的,另一方法院要积极予以协助办理。需要异地人民法庭或基层组织协助的,当地法院的联络部门及相关庭室应积极予以协调,提升送达有效性。

  探索地址确认书的统一适用,实现当事人地址信息的共享。依托信息化建设,开发建立统一的信息化网络送达平台,合作法院间可通过平台将电子版诉讼材料传送至送达地所在法院,由送达地法院进行送达,提升业务协同和送达效率。

  3.审判工作

  建立审判工作协作机制。探索建立三地合作法院涉京津冀案件信息共享机制,形成院庭长对涉京津冀案件行使监督权的方式,密切关注案件审理进度。建立跨区域重大、敏感案件协调、会商机制,对重大涉法涉诉事件建立通报机制,加强沟通交流,确保信息通畅。

  规范异地财产保全行为,探索统一财产保全相关法律文书的格式,对财产保全的担保、保全财产的范围、保全措施的期限、保全异议及权利救济等内容进行统一规定。借助信息化平台,实现异地保全材料的网络传输。加大对合作法院异地保全行为的协助力度,督促相关机构配合保全行为。

  4.执行工作

  深化执行联动协作机制。将执行案件办理过程中的财产查询、冻结、划拨、查封、扣押、扣留、审计、评估、拍卖、过户、支付执行款、查找被执行人、拘传、搜查、扣留、罚款等各方面事项纳入委托执行及协助执行中,扩大委托执行的广度和深度。针对执行工作建立常态化联席会议制度,加强对执行案件的指导交流,确保在期限内完成委托执行。

  加大协助执行力度,建立重大、疑难、敏感案件联合执行机制,扩大跨区域执行工作的规模和效果。对合作法院异地执行给予人员、单位机构及其他方面的配合和支持,逐步实现三地法院执行办案的“同城效应”。

  建立执行信息化协作机制,将各院执行指挥中心作为执行工作的对口联络点,探索跨区域案件的远程指挥。建立三地合作法院执行信息协作平台,实现委托手续网上传输,探索网络传输方式交接案件材料,推动执行案件信息共享,提高执行工作效率。

   5.队伍建设

  建立业务人才交流培养机制。建立三地法院干部常态化交流机制,定期互派干部到各院挂职锻炼,了解区域特点,加强不同地区、不同层级之间干部培训交流。

加强三地法院对涉京津冀案件及跨地区法院合作等方面的调查研究,为优化三地合作提供决策参考。加强人员教育培训,通过互派学习、搭建远程教育培训共享平台等培训方式,最大限度整合利用区域优势资源,交流借鉴经验做法,实现优势互补、共享共赢。

  扩展法治宣传平台,围绕涉京津冀重点案事件、三地法院合作交流等,联合开展法治宣传活动,加强依法治理和法治创建的区域合作。推进传统普法阵地和网站、微博、微信等新媒体的联合协作,促进法治文化的交流融合。
责任编辑:唐芹